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《條例》釋義·總則(中)
2016-1-8 信息來源:中國國土資源報  瀏覽:18701
 
 

【編者按】 《不動產登記暫行條例》(以下簡稱《條例》)從3月1日起實施。本刊從2015年第2期起開始連載“《條例》釋義”,本期為連載之二。 

  第四條【登記原則】 

  國家實行不動產統一登記制度。

  不動產登記遵循嚴格管理、穩定連續、方便群眾的原則。

  不動產權利人已經依法享有的不動產權利,不因登記機構和登記程序的改變而受到影響。

  釋義: 

  本條規定的內容主要有三方面:一是貫徹落實《物權法》,明確規定不動產統一登記制度;二是明確不動產登記應當遵循的三個原則;三是明確不動產登記的連續性。

  一、明確規定了不動產統一登記制度 

  按照《物權法》和黨中央、國務院的具體要求,《條例》從幾個方面建立不動產統一登記制度:一是統一登記機構,《條例》第六條作了明確的規定;二是統一登記簿冊,《條例》第二章專章對不動產登記簿作了規定;三是統一登記依據,《條例》作為《物權法》關于建立不動產統一登記制度的具體落實,從統一登記制度、登記簿冊、登記程序、登記信息共享與保護、法律責任等各個方面,對不動產登記行為進行了規范;四是統一了信息平臺,《條例》第四章專章對不動產登記信息共享與保護作了規定。

  二、明確規定了不動產登記應當遵循三個原則 

  (一)嚴格管理原則 

  本原則主要是指登記工作應當嚴格管理。一是要保證登記結果的準確性。因為不動產登記涉及所有的自然人、法人和其他組織,不動產是其最重要的財產,登記結果會對所有的自然人、法人以及其他組織產生重要影響。二是不得隨便改變登記結果。不動產權利一經登記,不履行嚴格的程序,不得擅自改變登記結果等。

  (二)穩定連續原則 

  一是從保障不動產權利的角度出發,要求建立不動產統一登記制度后,不影響權利人行使權利。二是從行政管理角度出發,保持行政管理的穩定性。國家建立不動產統一登記制度,整合不動產登記職責,不影響各部門繼續行使其權屬管理、交易管理等法定職責,僅僅是將不動產登記職責整合到一個部門,通過建立不動產登記信息管理基礎平臺等方式,加強不動產管理相關信息的交流共享,并不影響各部門固有的其他管理職責。

  (三)方便群眾原則 

  一是統一登記機構后,不動產權利人只需到不動產所在地的不動產登記機構辦理不動產登記,不用再為了登記而跑多個部門;二是《條例》第五條明確了需要登記的不動產權利類型,讓不動產權利人明確知道有哪些權利是需要進行登記的;三是《條例》第三章明確了登記程序,要求登記機構公開登記申請材料目錄和示范文本等信息,讓不動產權利人知道如何辦理不動產登記;四是建立了不動產登記信息共享和查詢制度,明確要求不動產登記機構能夠通過互通共享取得的信息,不得要求不動產登記申請人重復提交。

  三、明確了不動產登記以及權利的延續性 

  不動產統一登記制度建立后,不動產權利人已經依法享有的權利,不因登記機構和登記程序的改變而受到影響。本條第三款的規定是穩定連續原則的具體體現。同時,《條例》第三十三條還特別規定“本條例施行前依法頒發的各類不動產權屬證書和制作的不動產登記簿繼續有效”,目的主要是為了消除廣大老百姓擔心統一登記之后已有的權利受影響以及換證麻煩等方面的顧慮。

  第五條【不動產登記權利種類】下列不動產權利,依照本條例的規定辦理登記: 

  (一)集體土地所有權;

  (二)房屋等建筑物、構筑物所有權;(三)森林、林木所有權;

  (四)耕地、林地、草地等土地承包經營權;(五)建設用地使用權;(六)宅基地使用權;(七)海域使用權;(八)地役權;(九)抵押權;

  (十)法律規定需要登記的其他不動產權利。

  釋義: 

  本條主要規定的是需要登記的不動產權利類型。

  不動產權利是不動產登記的對象。以《物權法》為依據,對各部法律中存在的各種權利類型予以一定的整合完善,結合不動產登記工作實踐,通過列舉的方式,明確了需要登記的不動產權利種類,共計10種情況,分別如下:

  一、集體土地所有權 

  集體土地所有權的主體是農民集體,而非村委會或鄉(鎮)人民政府或集體經濟組織等。集體土地所有權的客體應當是除國有土地之外的集體享有所有權的全部土地,包括屬于本集體所有的建設用地、農用地和未利用地。按照2010年中央1號文件要求,在多個部門的共同努力下,目前,農村集體土地所有權確權登記發證已經基本完成,實現了農村土地登記的全覆蓋。

  二、房屋等建筑物、構筑物所有權 

  《條例》沒有規定“小產權房”的登記。因為按照目前國家的法律政策,“小產權房”不合法,不受法律保護,更不能登記發證。如2013年11月22日《國土資源部辦公廳、住房城鄉建設部辦公廳關于堅決遏制違法建設、銷售“小產權房”的緊急通知 》明確規定,對違規為“小產權房”項目辦理建設規劃許可、發放施工許可證、發放銷售許可證、辦理土地登記和房屋所有權登記手續的要嚴肅處理,該追究責任的一定要追究責任。

  集體土地上的房屋發證應當以宅基地發證為前提或者一并發證。目前,國有土地上的合法房屋基本上登記發證完畢,但是集體土地上的房屋特別是宅基地上的房屋目前登記發證任務還很艱巨。2014年8月1日國土資源部等五部門《關于進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作的通知》明確要求:“將農房等集體建設用地上的建筑物、構筑物納入工作范圍,建立健全不動產統一登記制度,實現統一調查、統一確權登記、統一發證,力爭盡快完成房地一體的全國農村宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作。”

  關于房屋之外的建筑物、構筑物所有權的登記,有觀點認為應當將公路、港口,甚至“古文化遺址、古墓葬、石窟寺、近現代重要史跡、代表性建筑的所有權和使用權”等都納入登記范疇,這都需要以后在具體的實施細則中加以規定或者由國土資源部與相關部門聯合出臺具體的辦法。

  關于建筑物區分所有權,由于其屬于所有權的一種特殊形態,《條例》沒有在登記的權利類型中單獨列舉建筑物區分所有權。

  三、森林、林木所有權 

  森林、林木所有權不能單獨登記。森林、林木不能離開土地而單獨存在,否則不再是不動產,而成為了動產,因此森林、林木的所有權不能單獨發證,只能與土地一并發證,不能出現單獨的森林、林木的所有權證書。森林、林木的使用權不應當作為物權進行登記發證。森林、林木的使用權是否屬于物權,目前還難以確定。因此《條例》中沒有規定森林、林木使用權的登記發證。

  四、耕地、林地、草地等土地承包經營權 

  土地承包經營權登記的效力與建設用地使用權的效力不同,實行的是登記對抗主義。2013年中央1號文件明確提出了“用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作”,因此《條例》規定了承包經營權登記發證的過渡期,五年之后,承包經營權的登記將納入整個不動產統一登記之中。

  關于承包權與經營權的分離。有觀點認為《條例》應當根據中央文件精神將“農戶承包權”和“土地經營權”也予以列舉,但是考慮到承包權和經營權的內涵還不夠十分明確,權利性質也存在不同認識,因此,《條例》規定的還是嚴格依據《物權法》規定了土地承包經營權,待改革探索成熟,相關的法律修改之后,權利類型和名稱可以再作相應的修改。

  五、建設用地使用權 

  有觀點提出應當對空間權作出規定。考慮到空間權屬于在一定空間內設立的建設用地使用權,也是建設用地使用權的一種類型,因此,不予單獨規定。但是地上、地下建設用地使用權具體應當如何設立,如何登記,目前還需要進一步研究,以后出臺更細化的規定。

  六、宅基地使用權 

  宅基地使用權是通過審批取得還是登記取得,以及宅基地使用權實行的登記對抗還是登記生效等問題,《物權法》沒有作出明確的規定。但在實踐中,宅基地使用權一般都需要進行登記。此外,宅基地使用權登記發證過程中比較突出的問題是一戶多宅與超面積這兩個問題。關于這兩個問題,有一系列的文件作出了規定,如1995年3月11日國家土地管理局印發的《確定土地所有權和使用權的若干規定》、2008年《國土資源部關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》、2011年11月2日《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》(國土資發〔2011〕178號)、《國土資源部關于規范土地登記的意見》 (國土資發〔2012〕134號)等。

  七、海域使用權 

  有觀點認為應當增加無居民海島使用權。考慮到無居民的海島本質上也屬于土地,因此無居民海島使用權也屬于土地使用權,因此《條例》并沒有列舉該項權利。

  關于海域使用證如何換發土地使用證的問題,填海工程完成后,海域的自然屬性已經消滅,海域使用權應當隨之一并消滅,而填海后,土地自然屬性已經形成,隨之產生的是建設用地使用權。因此,在填海項目完成后,應當先行辦理海域使用權注銷登記,再辦理建設用地使用權初始登記。

  八、地役權 

  《物權法》頒布之前,雖然在實踐中存在著地役權,但是在我國正式頒布的法律法規中沒有出現過“地役權”這個名詞,地役權被當作一種他項權利對待。關于地役權的登記主要需要注意的是:地役權登記實行登記對抗主義,而不是登記生效主義。地役權的期限由當事人約定,但不得超過土地承包經營權、建設用地使用權等用益物權的期限等。

  九、抵押權 

  目前實踐中不動產抵押越來越頻繁,但是相關的規定很少。有觀點認為應當對發行債券涉及的抵押權登記以及資產證券化中批量抵押權轉移登記等作出規定,考慮到《條例》難以對各類不動產抵押權一一作出規定,因此對于如何具體辦理不動產抵押登記等需要國土資源部在實施細則中或者出臺專門的辦法中加以規定。

  十、法律規定需要登記的其他不動產權利 

  本條為兜底性條款,主要是為其他不動產權利的登記預留空間,特別是與未來建立自然資源統一登記進行銜接。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求:“對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記,形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。”為此,《條例》留有接口。此外,在《條例》的起草過程中,也有一些不動產權利暫時難以準確概括或者是否登記存在爭議等問題,這些問題解決后,可以通過以此項規定為依據,開展相應的不動產登記。

  (一)國家土地所有權的登記 

  有觀點提出,對國家土地所有權進行登記有利于國有自然資源資產的保護。但是考慮到目前實踐中國家土地所有權沒有登記的必要,再加上國家土地所有權登記難以操作,如大片的沙漠、荒灘等沒有具體使用權人的國家所有土地究竟應當由誰來申請登記、登記給誰等問題難以解決,且《物權法》第九條第二款明確規定“依法屬于國家所有的自然資源,所有權可以不登記”,所以《條例》中沒有規定國家土地所有權的登記。

  (二)國有農用地使用權的登記 

  按照《物權法》的規定,國有農場土地實行承包經營的,可以參照設立土地承包經營權。但很多國有農場并沒有實行承包經營,國有農場與農場職工之間是勞動關系,不是承包關系,關于國有農場對其使用的農用地享有的權利目前法律還沒有明確規定。因此農用地使用權并不是嚴格意義上的法定物權。但是我國的國有農場面積較大,

  為保證國家糧食安全和促進經濟社會發展發揮了巨大作用。國有農場土地被侵占的現象時有發生,對國有農場土地進行登記十分必要,因此有觀點認為應當將國有農用地使用權寫進《條例》。但是考慮到《物權法》明確規定了物權法定原則,目前的法律中確實沒有出現國有農用地使用權這樣一個名詞,因此,《條例》沒有作出明確列舉。但是在實踐操作中,這些土地依然需要予以登記發證。另外,本條沒有涉及的國有林場的土地使用權也可以按照國有農用地使用權進行登記發證。

  (三)水域灘涂養殖權的登記 

  《物權法》第一百二十三條規定:“依法取得的探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養殖、捕撈的權利受法律保護。”因此有觀點認為《條例》應當對水域灘涂養殖權進行列舉規定,但也有觀點認為規定水域灘涂養殖權會造成一物兩權,因為水域也包括海域,海上養殖將會出現水域灘涂養殖權和海域使用權的交叉。考慮到以上這些因素,《條例》對水域灘涂養殖權沒有作出明確列舉規定。對于該項權利,經進一步研究明確相關權利內涵后,可以通過具體的實施細則予以規范。

  (四)取水權的登記 

  由于取水權是《物權法》規定的一項用益物權,同時三中全會決定中也提出了對“水流”等自然資源進行確權登記,因此,《條例》起草過程中,有觀點認為應當將取水權也明確在登記的權利類型中予以列舉。但是考慮到此次登記職能整合的要求中并未包括取水權的登記,且目前取水權的流轉等相關制度都還在探索中,登記制度尚不成熟,所以《條例》對此沒有進行列舉。

  (五)礦業權的登記 

  有觀點認為應當將礦業權也納入不動產統一登記。但是,綜合考慮到關于不動產登記相關職能整合的文件,域外不動產登記一般不包括礦業權登記等因素,《條例》暫時沒有明確將探礦權、采礦權明確列入不動產登記權利的種類中。

  【執筆:國土資源部不動產登記中心(法律事務中心)蔡衛華 藍天宇】


 
 
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