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《條例》釋義·總則(下)
2016-1-8 信息來源:中國國土資源報  瀏覽:19093
 
 

  【編者按】本期為《不動產登記暫行條例》(以下簡稱《條例》)釋義連載之三,至此第一章總則的釋義已經完成,下一期將刊發第二章不動產登記簿的釋義內容。 

  第六條【不動產登記機構】 

  國務院國土資源主管部門負責指導、監督全國不動產登記工作。

  縣級以上地方人民政府應當確定一個部門為本行政區域的不動產登記機構,負責不動產登記工作,并接受上級人民政府不動產登記主管部門的指導、監督。

  釋義 

  本條主要規定的是不動產登記機構的設置。一 、登記機構是政府部門,不再是人民政府登記機構必須明確,因為這涉及誰登記誰負責的問題,也就是當登記發生錯誤被訴訟時誰是被告的問題。以前土地登記錯了,市縣人民政府是被告,但是房屋登記錯了,則是由住建部門作為被告。這就是由于登記主體不同所造成的。目前社會公眾一般只是關心由哪個部門負責登記的問題,沒有意識到政府登記和部門登記之間的區別。目前我國的不動產登記主體主要包括三種形式:一是法律規定由人民政府登記;二是法律規定直接由部門登記;三是同一法律中既規定了政府登記,又規定了部門登記。

  從我國改革的具體情況來看,《條例》規定由作為政府部門的不動產登記機構全面承擔不動產統一登記的職責較為適宜,理由如下。

  一是部門登記符合中央關于不動產登記職能整合的相關要求。《國務院機構改革和職能轉變方案》中明確提出“整合房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記的職責……分別由一個部門承擔。”《中央編辦關于整合不動產登記職責的通知》也肯定了“由國土資源部指導監督全國土地登記、房屋登記、林地登記、草原登記、海域登記等不動產登記工作”。從中央的要求來看,一直強調政府部門在不動產登記中的作用。

  二是部門登記符合減少審批環節,提高行政效能的改革精神。黨的十八大提出,要簡政放權、深化行政審批制度改革,行政體制改革要提高政府行政效率和效能。從地方建設用地使用權登記的審查實踐來看,首先由經辦人提出審查意見,同時還需要審查科室負責人的初審意見,然后是分管領導的審核意見,之后報政府批準同意,最后辦理登記。實際審查工作均由國土部門實際承擔,政府只是加蓋印章,并不從事具體的審查業務。有的甚至專門將刻有“土地登記專用章”的印章交由國土局保管,由國土局負責代政府蓋章,政府審查完全流于形式。因此,本著減少不必要的審批環節、提高行政效能的原則,由部門登記更加適當。

  三是部門登記符合責權統一的行政原則。實踐中,不動產統一登記的實際審查職責都由部門完成,但是卻以政府的名義對外作出具體行政行為。發生矛盾糾紛時,被訴的主體是政府,使得登記具體審查主體和責任的承擔主體之間發生了分離,不利于登記機關依法履行職責。因此,由部門進行登記,更加符合權責一致原則的要求,有利于對登記行為形成監督,提高登記工作的質量。

  四是部門登記符合地方改革的實踐。從房地產統一登記的地方實踐來看,登記機關普遍為政府部門。例如, 《 重慶市土地房屋權屬登記條例》第六條、《 上海市房地產登記條例 》第五條、《 深圳市房地產登記若干規定(試行) 》第三條、《 珠海市房地產登記條例 》第三條等都將房地產登記機構規定為政府部門。

  五是部門登記符合域外相關做法。從域外不動產登記的設立機關來看,均由法院或者政府的組成部門進行登記。以中國臺灣地區 《 土地登記規則 》 為例,土地登記的職責也是由土地所在地之直轄市、縣(市)的地政機關辦理。地政機關是不動產登記機關,并不是市縣政府進行登記。

  二 、不同層面不動產登記機構的設置 

  (一)國家層面不動產登記機構的設置。本條第一款確認了國務院國土資源主管部門負責指導、監督全國不動產登記工作,這是《 條例 》對國務院機構改革成果的確認,是對《 關于整合不動產登記職責的通知 》的具體貫徹,這有利于提高政府行政效能,有利于減少部門職責交叉和分散。從管理實踐來看,由國土資源管理部門負責全國不動產統一登記工作也具有一定合理性。關于這一點,由于《中央編辦關于整合不動產登記職責的通知》已經作出了明確的規定,條例起草過程中不存在爭議。

  (二)地方層面不動產登記機構的設置。地方的不動產登記工作,究竟由國土資源主管部門負責還是由其他部門負責,一直是立法過程中的爭議焦點。因為《 中央編辦關于整合不動產登記職責的通知 》(以下簡稱《通知》)的發文對象只是國土資源部、住房城鄉建設部、農業部、林業局、海洋局,規范調整的也只是這5個部門的職責,至于地方機構如何設置,《 通知 》沒有作出規定。因而有部門提出應當尊重地方事權,尊重地方工作實際,由地方自己決定如何設置不動產登記機構,因此《 條例 》沒有明確規定地方的不動產登記機構設置在哪個部門,只是概括地規定縣級以上地方人民政府應當確定一個部門為本行政區域的不動產登記機構,負責不動產登記工作,并接受上級人民政府不動產登記主管部門的指導、監督。

  不管地方的不動產登記機構設置在哪個部門,都應當堅持以下兩點:

  一是機構必須統一,必須由一個部門負責。實踐中,有的觀點認為地方只要設立統一的窗口即可,不需要機構統一,只需要統一受理當事人申請、統一對外發證,至于登記工作還是由各個部門各自辦理。這種觀點堅持的是繼續分散登記做法,不是統一登記,極容易出現各個部門相互推諉的現象,分散登記的弊端無法避免,無法實現《 國務院機構改革和職能轉變方案 》所提出的“ 減少部門職責交叉和分散 ”的目標,與中央所提出的“ 對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記 ”是背道而馳的,應當堅決反對。

  二是應當接受上級人民政府對不動產登記主管部門的指導、監督,最后到國家層面,應當是接受國土資源部統一的指導監督,不得接受其他不動產行政主管部門的指導監督。因為按照《 通知 》精神,其他部門最多只是協同指導相應的不動產登記工作,否則就容易政出多門,又回到原來分散登記的老路。

  第七條【登記管轄】 

  不動產登記由不動產所在地的縣級人民政府不動產登記機構辦理;直轄市、設區的市人民政府可以確定本級不動產登記機構統一辦理所屬各區的不動產登記。

  跨縣級行政區域的不動產登記,由所跨縣級行政區域的不動產登記機構分別辦理。不能分別辦理的,由所跨縣級行政區域的不動產登記機構協商辦理;協商不成的,由共同的上一級人民政府不動產登記主管部門指定辦理。

  國務院確定的重點國有林區的森林、林木和林地,國務院批準項目用海、用島,中央國家機關使用的國有土地等不動產登記,由國務院國土資源主管部門會同有關部門規定。

  釋義 

  本條主要規定的是不動產登記的管轄。

  一、屬地登記原則 

  所謂屬地登記原則就是不動產登記應當由不動產所在地的登記機構辦理,即《物權法》第十條所規定的“ 不動產登記,由不動產所在地的登記機構辦理 ”。屬地登記是不動產登記的基本原則,是由不動產的不能移動的本質屬性所決定的。不論是土地,還是房屋以及其他不動產都應該實行屬地登記原則。因此本條第一款明確規定“ 不動產登記由不動產所在地的縣級人民政府不動產登記機構辦理 ”。

  與屬地登記相對應的是分級登記,即按照不動產權利人的級別、身份的不同而由不同級別的登記機構進行登記。實踐中完全實行分級登記的只有海域使用權。海域使用權按照批準項目用海的人民政府級別的不同,由國家海洋主管部門和地方人民政府進行登記造冊。除此以外,其他不動產登記基本實行屬地登記原則,即原則上由不動產所在地的縣級人民政府或人民政府主管部門進行登記。例如,《 土地登記辦法 》第三條第一款明確規定:“土地登記實行屬地登記原則。”《 房屋登記辦法 》第四條第一款規定:“房屋登記,由房屋所在地的房屋登記機構辦理。”但也存在特殊情況下的分級登記,主要是因為法律法規作出了例外規定,主要指中央國家機關用地和國務院確定的重點林區。例如,《 土地管理法實施條例 》第五條規定:“中央國家機關使用的國有土地的登記發證,由國務院土地行政主管部門負責,具體登記發證辦法由國務院土地行政主管部門會同國務院機關事務管理局等有關部門制定。”《 森林法實施條例 》第四條第一項規定:“使用國務院確定的國家所有的重點林區的森林、林木和林地的單位,應當向國務院林業主管部門提出登記申請,由國務院林業主管部門登記造冊,核發證書,確認森林、林木和林地使用權以及由使用者所有的林木所有權。”

  之所以《 條例 》不實行分級登記,主要原因是分級登記存在以下弊端:一是從登記本身來說,分級登記嚴重破壞了不動產登記的完整性,容易導致重登和漏登。同一登記區域內存在兩個或以上的登記機構,登記的相關資料由不同的登記機構保管,即使各個登記機構都恪盡職守,也難以避免重登或者漏登情況的發生。二是從行政機關的角度來說,犧牲了行政效率,浪費了國家行政資源。同一登記區域內設置不同級別的登記機構負責登記事項,人為地增加了成本,增加了財政支出。不同級別的登記機構之間容易發生業務交叉和沖突,產生不必要的矛盾。三是從行政相對人(登記申請人和登記資料查詢人等)的角度來說,增加了其不便,也增加了其經濟負擔。由于資料由不同級別的登記機構分別管理,無法以土地權利人為單位進行歸戶,也不便于登記資料的查詢,不利于維護交易安全。

  《 條例 》規定不動產屬地登記原則,主要有以下原因:一是屬地登記是由不動產的本質屬性,即不動產位置的固定性或不動產位置的不可移動性所決定的;二是屬地登記原則是國際通行做法;三是為了促進統一登記,必須屬地登記。如前所述,屬地登記是不動產的本質屬性的要求,是國際通行做法。要實行不動產的統一登記,必須首先實現不動產的屬地登記。

  二、跨縣級行政區域的不動產登記 

  《條例》規定不動產登記按照縣域為單位實行屬地管轄原則,但是現實中可能存在有些不動產單元是跨行政區劃的,不僅有跨縣級行政區還可能是跨地級甚至省級行政區的,這時候就會產生由哪個地方的登記機構進行管轄的問題,也就是我們說的管轄權沖突。

  為了避免多重管轄和遺漏管轄,《 條例 》規定由所跨縣級行政區的主管部門先行協商管轄,協商不成的由他們共同的上級登記主管部門指定管轄。但是無論是協商管轄還是共同上級的指定管轄都要注意《條例》所規定的便民原則。此處的指定管轄由共同的上級主管部門指定管轄,體現了上級主管部門的指導和監督職權。

  同時,還需要注意的是,本條說的是縣級行政區管轄爭議的共同上級,因此,指定管轄的部門不一定是縣級部門的上一級。比如,跨地市級行政區的不動產雖然也是跨縣級行政區的,指定管轄應由兩個地級市的上一級指定,一般是省級登記主管部門;如果恰好這兩個地級市又是跨省的,那么就應由國務院國土資源部來指定管轄。

  三、屬地登記原則的例外 

  不動產登記應當遵循屬地登記原則,但也會存在一些例外情況。按照中編辦 《 關于整合不動產登記職責的通知 》的要求,“ 國土資源部會同林業局負責國務院確定的重點國有林區森林、林木、林地的登記發證;會同海洋局負責國務院批準項目用海、用島的海域使用權和無居民海島使用權的登記發證等 ” 。

  同時, 《土地管理法 》第十一條第二款規定:“單位和個人依法使用的國有土地,由縣級以上人民政府登記造冊,核發證書,確認使用權;其中,中央國家機關使用的國有土地的具體登記發證機關,由國務院確定。”

  為此,本條第三款規定:“ 國務院確定的重點國有林區的森林、林木和林地,國務院批準項目用海、用島,中央國家機關使用的國有土地等不動產登記,由國務院國土資源主管部門會同有關部門規定。”

  四、直轄市、設區的市可以確定本級不動產登記機構,統一辦理所屬各區的不動產登記 

  按照《土地管理法實施條例》第四條第三款的規定,“設區的市人民政府可以對市轄區內農民集體所有的土地實行統一登記”,但是對國有土地沒有作明確規定。

  市轄區是否有權進行登記發證,一直存在爭議,實踐中也存在不同的做法。以土地登記為例,有的城市將所轄區范圍內的所有土地全部規定由市進行登記發證,區不登記發證;有的城市是將所轄近城區范圍內土地規定由市進行登記發證,而將遠郊區的土地規定由區登記發證;有的城市是市不登記發證,全由區進行登記發證。

  本次《 條例 》考慮到實踐中的情況,明確規定“ 直轄市、設區的市人民政府可以確定本級不動產登記機構統一辦理所屬各區的不動產登記 ”。如此規定并不違反屬地登記原則。屬地登記原則的最基本特征是一個登記區域只能有一個登記機構,不能有多個登記機構,并不是絕對的只能以縣級行政區為單位進行登記發證。

  【執筆:國土資源部不動產登記中心蔡衛華、藍天宇】

   


 
 
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