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尹飛:統一登記,便民利民
2016-1-8 信息來源:中國不動產   瀏覽:18663
 
 

《不動產登記暫行條例》(以下簡稱《條例》)已于2015年3月1日起施行。從各不動產登記實施地區的情況來看,《條例》施行半年多來,有力地發揮了統一不動產登記機構和登記規則、規范不動產登記行為的功能,切實實現了便民利民的立法目的。

長期以來,我國形成了不動產多頭登記的體制,各類不動產登記職責分散在不同的部門,登記機構與管理部門混同。隨著人民群眾法治意識、權利意識的不斷提高,以及對產權保障和交易安全要求的日益提升,多頭登記的弊端日益顯現:登記機構重復設置,辦證群眾需要四處奔走;登記職能分散,不同部門爭奪登記權限、推諉登記職責的現象時有發生;主管部門不一,在部門立法的大背景下,各類不動產、不動產權利相互交叉、重疊……這些情況,不利于不動產權利的清晰與明確,不利于保障不動產交易安全,不利于市場決定性作用的充分發揮和有效運行。

因此,《條例》第一條明確了其立法目的,即“整合不動產登記職責,規范登記行為,方便群眾申請登記,保護權利人合法權益”。可見,便民利民,是制定《條例》、建立不動產統一登記制度的根本目的。從具體情況來看,各地為了切實實現便民利民的目的,主要進行了以下幾個方面的工作。

機構整合,實現不動產一處辦證

要實現不動產統一登記,首先要設立統一的登記機構,將散落在各部門的土地、房屋、林地、草原、海域等各類不動產的登記職責整合到一起。

從具體實施情況來看,各地普遍按照《條例》的要求,成立了不動產登記局,將不動產登記局作為不動產登記機構,由其統一行使各類不動產登記職責。

實行統一登記之后,登記業務量較大,但公務員編制有限。完全依靠作為政府部門的不動產登記機構來完成全部登記事務并不現實,為此,許多地區成立了事業單位性質的不動產登記中心,受不動產登記機構的委托具體承擔不動產登記職責,從而在質量與效率兼顧的前提下完成不動產登記工作,實現便民利民目標。

在機構整合的基礎上,各地普遍實現了各類不動產在同一辦公場地受理、登記、發證,極大地方便了辦證群眾。

例如,江蘇省徐州市啟用了新城區房地統一登記窗口,按照“統一窗口受理,業務流程內部流轉,同一窗口同時發證”的模式開展工作。

江西省贛州市將原房產局交易大廳全部劃給了不動產登記中心,將房產交易業務中與不動產登記中心業務聯系緊密的房產交易網上備案的窗口,設置到不動產登記中心。

山東省青島市不動產登記中心辦事大廳則更進一步,把登記相關事務也納入不動產登記場所。其登記大廳設有總服務臺及登記受理、檔案查詢、地稅、收費發證等71個服務窗口,稅務、公證、銀行等相關服務部門全部入駐、聯合辦公,為登記申請人提供從登記到辦證的“一條龍”、“一門式”全程服務。

清理重構,優化登記類型流程

多頭登記情況下,各部門分別制定各自的登記規則、制作各自的登記簿冊和權屬證書、制定相應的受理與審核流程。各類不動產登記的種類、法律依據、申請材料、受理條件、審核事項、內部審批流程、收費標準、辦事流程、證書樣式等五花八門,給辦證群眾造成極大不便。

在統一登記機構的基礎上,各試點地區以依法規范、高效便民為原則,積極清理各種登記類型,重構和優化登記流程,進一步明確了各環節的權限、辦理時限,并精簡業務辦理流程。這都為及時、準確地完成登記打下了良好的制度基礎。

例如,四川省瀘州市結合《條例》和相關法律、法規、政策,對不動產統一登記事項進行了梳理和細化。瀘州市本級具體辦理的不動產權利類型有國有建設用地使用權、國有土地上的房屋所有權、地役權、抵押權等4項,辦理的登記類型有首次登記、變更登記、轉移登記等8項,共有不動產登記事項46項。

徐州市則從業務量最大、最具有普遍性的業務類型著手進行梳理,將原房產、土地共160個審批流程壓縮到6大類97個。在各大類項下又進行細化,分為若干小類,保證層次分明、分類明確,便于操作、查詢,并考慮到以后的統計匯總要求。

同時,根據梳理確定的不動產統一登記事項,各試點地區也一一明確了辦事流程、所需資料、收費事項等,擬定了辦事指南并印制成冊,在辦證大廳窗口進行發放。

瀘州市登記中心根據《條例》規定和梳理出來的不動產統一登記事項,結合原有各類不動產登記業務工作流程,形成了統一的不動產登記業務流程,包含申請、受理、審核、登簿、繕證、收費、發證、歸檔等環節,自受理開始在30個工作日內分9個步驟辦理完結。最終實現不動產圖形、屬性、檔案一體化的不動產統一登記,并根據再造流程制作了辦事流程圖。

此外,各地還在已梳理的登記事項和流程的基礎上,制訂了不動產登記中心內設科室和人員崗位設置方案,明確了科室和崗位職能職責,從而為方便群眾辦理業務、提高登記機構工作效率提供了組織保障。

部門協同,厘清管理登記關系

不動產統一登記的推進、登記職責的整合、登記機構的統一,往往意味著不動產登記機構與管理部門的分離。

以房屋為例,房屋交易管理是房地產市場監管的基礎和核心,商品房預售許可、房屋買賣合同網簽備案、房屋交易資金監管、樓盤表的建立、購房資格審核、房源驗核、存量房與政策性住房上市交易管理,以及房屋抵押政策制定及監督執行等交易監管的職責,仍然由房產管理部門具體負責。而房屋所有權初始登記、變更登記、轉移登記和注銷登記,以及相應的預告登記、查封登記、更正登記、異議登記,則應當由不動產登記機構辦理。

不動產的管理與登記之間又有著密切的聯系。例如,商品房預售預告登記,應當以完成商品房預售備案為前提。因此,在不動產登記過程中,各部門必須積極協同,合理設計相關程序,有效配置不同部門的職能,實現不動產管理與登記之間的有機銜接。

不動產統一登記工作啟動之后,有關部委之間進行了密切配合。國土資源部與住房和城鄉建設部共同發布了《關于做好不動產 統一登記與房屋交易管理銜接的指導意見》,對做好不動產統一登記與房屋交易管理有序銜接進行了有力的指導。           

從各試點城市來看,各地也都進行了積極的探索。例如,針對房屋管理與不動產登記的合理銜接,贛州市把房產管理中的商品房預售許可、房屋買賣合同網簽備案、樓盤表建立、保障性住房上市交易管理等職責細分,在流程再造過程中,將這些環節有機地融合到不動產統一登記中,實現交易登記業務流程一體化,達成無縫對接,確保交易安全。  

再如,為解決房屋、土地分開抵押的問題,湖北省荊州市國土資源局與荊州市人民政府金融管理領導小組辦公室、中國人民銀行荊州市中心支行、中國銀行監督管理委員會荊州監管分局、荊州住房公積金管理中心聯合下發了《關于依法規范不動產抵押登記相關問題的通知》,就今后的不動產抵押登記進行了全面規范。

方便查詢,大力建設信息平臺

各地相關部門還積極配合,移交、整合各類登記檔案資料,按照國土資源部發布的《不動產登記信息管理基礎平臺建設總體方案》搭建統一的不動產登記信息平臺,以方便權利人和利害關系人查詢登記信息。

例如,瀘州市制定了《瀘州市不動產統一登記數據庫建設指導意見》、《瀘州市不動產登記數據整合建庫技術規范》和《瀘州市不動產登記數據庫標準》,對各類不動產登記資料進行清理、掃描、錄入,形成全市統一的不動產登記數據庫。對于紙質檔案,還落實專人負責清理原各類不動產的歷史檔案,確定專門的場所進行移交,籌備修建不動產登記檔案館。

徐州市建立的不動產統一登記信息平臺對內統一信息資源管理、統一登記業務流程,對外加強信息資源共享,實現了“全流程優化審批、全區域便民服務、全實現交易登記業務流程一體化, 業務網上辦理、全節點效能監管” 的工作要求。

總體而言,從《條例》頒布以來各地不動產登記工作的推進情況來看,實行不動產統一登記,對于方便人民群眾辦理登記、進行信息查詢、維護不動產權利,大有裨益;不動產統一登記便民利民的立法目的,基本實現。

(作者尹飛系中央財經大學教授、不動產法研究所所長)


 
 
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