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劉丹:不動產登記與農村集體經營性建設用地流轉
2016-1-8 信息來源:中國土地  瀏覽:18498
 
 

國家實施的不動產統一登記制度,首次明確了農村集體土地所有權的不動產產權地位。這對于理順農村土地產權關系、促進農村土地流轉機制的健全與完善、保障農民土地權益等都具有重要意義。農村集體經營性建設用地使用權流轉,是農村土地流轉的重要部分,鑒于目前影響和制約農村集體經營性建設用地流轉的因素呈現多樣化和復雜化,因此在不動產登記實施過程中,應對農村集體經營性建設用地使用權登記進行專門研究,針對現實問題提出相應對策。

農村集體經營性建設用地流轉亟須以確權的方式規范

農村集體經營性建設用地總量巨大但劃分亂、分布散。數據顯示,2010年全國城鄉建設用地為2488萬公頃,其中農村經營性建設用地307萬公頃,占建設用地總量的12.3%。單從數量結構來看,我國農村集體經營性建設用地存在巨大的發展潛力和利用空間。同時農村集體經營性建設用地又存在劃分混亂和分布零散的現狀。

農村集體經營性建設用地使用權流轉處于無序狀態。一是集體土地所有權主體模糊,使權益主張復雜。從我國一些區域已經開展的農村集體經營性建設用地流轉實踐來看,可否入市流轉的土地范圍主要標準是以規劃區之外來劃分的,第一種情況是僅指城鎮規劃區以外的集體土地,不包括規劃區以內集體土地;第二種情況是僅指城市規劃區以內的集體土地,不包括規劃區以外的集體土地;第三種情況則包括了城鎮規劃區內和規劃區外的集體土地。這使對集體土地權益的主張變得更加多樣而復雜。

二是農村集體經營性建設用地使用權私下隱形流轉時常發生,村集體農民利益在流轉中難以充分保障。當前農村還存在大量的集體土地隱形流轉。如“小產權房”、“城中村”等。隱形流轉多以協議方式為主,交易對象的選擇、交易價格的確定都主要由流轉雙方私下協商而定,流轉缺乏法律依據和公開性,常使農民集體利益受損。另外,由于現行法律對農村集體土地所有權主體的設定概念模糊,“農民集體”沒有明確的法人代表,在行使具體權力時,作為農民集體的真實意愿難以得到真正體現。因此,確權,已成為保護農民集體權益和規范集體建設用地流轉的重要途徑。

影響和制約農村集體經營性建設用地施行不動產登記的因素

法規制度層面上的因素。一是《憲法》層面。《憲法》規定從根本上限制了農村集體經營性建設用地使用權的使用和流轉。即使在符合規劃和用途管制的前提下也不能直接用于城市建設,只有轉為國有建設用地才可以。

二是《土地管理法》層面。《土地管理法》第八條規定:“城市市區的土地屬于國家所有。”第四十三條規定:“任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地。”并規定只有集體興辦鄉鎮企業所需建設用地可以使用農民集體用地。

同時,《土地管理法》對集體興辦鄉鎮企業使用的農村集體建設用地使用權流轉又做以嚴格限制,因此農村集體經營性建設用地財產權是不完整的、有缺陷的。

三是財產權歸屬分類不明。《物權法》施行物權法定原則,物權的類型和內容由法律明定,法律沒有明確定位物權的財產權不具有物權的類型效力,也就不能對其進行不動產登記。農村集體經營性建設用地使用權在《物權法》中沒有給予明確類型劃分,只在《物權法》第一百五十一條規定:“集體所有的土地作為建設用地的,應當依照《土地管理法》等法律規定辦理。” 但對照《土地管理法》第四十三條規定和第六十三條規定,農村集體經營性建設用地的財產權歸屬分類沒有明確定位,如此,限制了農村集體經營性建設用地在市場經濟條件下的使用和流轉。

管理層面上的制約因素。政府管理錯位與流轉管理制度缺失,導致流轉問題大量出現。政府濫用自由裁量權,隨意解釋公共利益目的,導致征地范圍擴大和集體經營性建設用地流轉市場嚴重受限,扭曲了土地價格及土地市場運行機制。進而導致管理制度建設滯后于流轉實踐。

在地方實踐中,農村集體經營性建設用地流轉一般要符合土地利用總體規劃、村鎮規劃以及土地利用年度計劃等,但土地利用總體規劃中,如果不涉及農用地轉為建設用地,規劃指標和布局不會考慮集體建設用地,集體建設用地流轉要符合規劃控制指標幾乎無法實現。土地利用年度計劃也不涉及集體建設用地,加之現在村鎮規劃編制嚴重滯后,使規劃對集體建設用地流轉的指導與控制職能流于形式,制約了農村集體經營性建設用地的流轉。

對農村集體經營性建設用地實行不動產登記應解決的相關問題

確立農村集體經營性建設用地的法律地位。按照中共中央、國務院《關于全面深化農村改革加快推進農村現代化的若干意見》提出,要“深化農村土地制度改革,引導和規范農村集體經營性建設用地入市”。這是十八屆三中全會后,中央一號文件對農村集體經營性建設用地問題的進一步落實和部署。這意味著,處于城市規劃區范圍內的集體經營性建設用地,一旦進入市場,城市土地將不再完全屬于國有。這勢必觸及《憲法》第十條:“城市土地屬于國家所有” 的規定,農村集體經營性建設用地的法律地位需要重新確立。進而必然導致《土地管理法》中一些對集體經營性建設用地流轉限制性條款的修改,完善包括農村集體經營性建設用地在內的農村集體土地的產權體系,賦予農村集體土地與國有土地平等的地位。

同時,應在《物權法》中明確規定集體經營性建設用地的性質為用益物權,并修改《土地管理法》的相應規定。

制定不動產登記細則,明確農村集體經營性建設用地使用權的財產權歸屬問題。制定不動產登記細則,重點要解決農村集體經營性建設用地使用權的權利主體問題,理順農村集體經營性建設用地使用權和農村集體經營性建設用地所有權的權利劃分,確立農民的集體土地所有權主體地位。

(作者就讀于中國地質大學,供職于中國地質博物館)


 
 
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