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劉燕萍:登記程序的正當性是登記效力的基礎
2016-2-17 信息來源:中國不動產  瀏覽:32119
 
 

不動產物權變動,依其發生根據可分為依法律行為的物權變動和非依法律行為的物權變動;針對不同不動產登記程序在不動產登記立法和實踐中具有重要的價值,是不動產登記機構進行登記的法律依據。不動產登記機構按照法定程序履行登記職責,減少登記的恣意,是保證不動產登記簿記載的權利及其他法定事項清晰、準確的基礎,任何程序上的瑕疵,都將損害登記的公信力。《不動產登記暫行條例》(以下簡稱《條例》)雖然用了一章共九條來規定不動產登記程序,但仍是粗線條的,亟須在配套辦法中予以補充和細化。

依法啟動不動產登記程序

不動產物權變動, 依其發生根據可分為依法律行為的物權變動和非依法律行為的物權變動;針對不同類型的物權變動,不動產登記制度相應設立了首次登記、變更登記、轉移登記、注銷登記、更正登記、異議登記、預告登記、查封登記等登記類型,不動產登記程序的啟動形式因物權變動的原因不同,可分為依申請、依囑托和依職權登記。

依申請登記。不動產物權的變動,多以一方當事人的單方意思表示或雙方甚至多方當事人共同的意思表示為基礎而發生,法律上稱這類物權變動為依法律行為的物權變動,如因不動產買賣、轉讓、贈與等而申請的首次登記、轉移登記等,這類物權變動必須遵循物權公示的一般原則(即登記)才能發生效力。因此,不動產登記機構登記程序應由交易雙方當事人共同提出登記申請而引發;而且,基于民事活動遵循私法自治的原則,申請與否完全由當事人自主決定,而非強制;同時,在申請登記的事項尚未記載于登記簿時,申請人可以撤回申請。

從《物權法》第15條關于“當事人之間訂立有關設立、變更、轉讓和消滅不動產物權的合同,除法律另有規定或者合同另有約定外,自合同成立時生效;未辦理物權登記的,不影響合同效力”的規定,對不動產登記效力和合同效力進行了明確的區分,這有利于保護合同當事人的合法權益,但當事人基于合同而進行的不動產交易,不登記不發生物權效力,由此導致的交易風險,由其自行承擔。因而申請是不動產登記的主要啟動機制,它同樣適用于抵押登記、更正登記、異議登記等。

《條例》確立了申請登記的原則,第14條第1款規定:“因買賣、設定抵押權等申請不動產登記的,應當由當事人雙方共同申請。”針對物權變動的特殊情況,特別是非依法律行為發生的物權變動,在第2款規定了可以單方申請的情形,如繼承、接受遺贈取得不動產權利,人民法院、仲裁委員會生效的法律文書或者人民政府生效的決定等設立、變更、轉讓、消滅不動產權利等。

依囑托登記。不動產登記程序除了因申請機制而啟動外,還可以因國家公權力機關為實現公共利益或者維護私人合法權益而作出的有關不動產物權變動或者限制的決定而啟動,如人民法院、仲裁委員會等生效的法律文書、人民政府生效的決定等。

依囑托而啟動的登記,包括登記機構根據人民政府的征收決定、司法機關等協助執行通知書而啟動的登記,一般涉及不動產物權的轉移、消滅或者限制,因而其啟動程序應有嚴格的限制,囑托機關和囑托形式也應明文規定。由于《條例》并未對各種登記類型的適用及其啟動程序作出規定,作為配套規定的《條例》實施細則對此作出詳細的規定。

《土地登記辦法》第63條規定,“國土資源行政主管部門應當根據人民法院提供的查封裁定書和協助執行通知書,報經人民政府批準后將查封或者預查封的情況在土地登記簿上加以記載”。《房屋登記辦法》第35條第2款規定,“因人民法院或者仲裁委員會生效的法律文書取得房屋所有權,人民法院協助執行通知書要求房屋登記機構予以登記的,房屋登記機構應當予以辦理”。因此,按照一般的原則,囑托應采用公函的形式,由囑托機關工作人員送達不動產登記機構,不動產登記機構應以國家公權力機關的公函為依據啟動不動產登記程序。

依職權登記。依職權啟動的不動產登記程序,是不動產登記機構依照法定職責而履行的登記義務。

由于不動產登記簿是不動產物權歸屬和內容的根據,涉及權利人巨大的財產利益,不動產權利及其法定事項一旦記入登記簿,未經法定程序,任何人都不得擅自更改。因此,對不動產登記機構依職權而啟動登記程序及其登記的內容,均須有明確的規定。從《條例》來看,也僅對登記類型作了規范,對于除申請機制啟動登記程序以外,其他并未涉及。《土地登記辦法》和《房屋登記辦法》均對主管部門發現登記簿記載錯誤的更正程序作了規定,但除此之外,也未過多涉及。

我國臺灣地區對依職權登記作了詳細規定。《深圳市房地產登記條例》第14條規定了登記機構徑為登記(指登記機構依職權直接啟動登記程序——  作者注)的情形包括:依法由登記機構代管或者被人民法院裁定為無主房地產的;抵押期限屆滿,當事人不按期注銷登記的;土地使用年期屆滿,當事人未按規定注銷登記的;本條例第20條第1款第1項至第5項規定的,登記機構徑為登記完畢,應當將登記結果公告。綜上,應在《條例》配套辦法對依職權登記程序作詳細的規定,為登記機構規范實施登記提供依據。

依法履行不動產登記審查職責

《物權法》對申請登記之當事人的義務和登記機構的職責有明確規定,要求當事人申請登記,應當根據不同登記事項提供權屬證明和不動產界址、面積等必要材料。同時,“登記機構應當履行下列職責:(一)查驗申請人提供的權屬證明和其他必要材料;(二)就有關登記事項詢問申請人;(三)如實、及時登記有關事項;(四)法律、行政法規規定的其他職責。申請登記的不動產的有關情況需要進一步證明的,登記機構可以要求申請人補充材料,必要時可以實地查看”。

《物權法》第13條規定了登記機構不得有的行為。就依申請的登記而言,《條例》對當事人申請登記及其應當提交的材料、登記機構審查的內容和方式、登記時間等作了進一步細化。從不動產統一登記后的實踐來看,為保證登記機構依法履行職責,還有幾個問題需要進一步明確。

不動產登記機構是否應對登記原因的真實性進行審查。如前文所述,登記申請是不動產登記程序啟動的主要機制,它直接引發登記機構的登記行為,并導致不動產物權變動。因此,申請人必須以書面方式提出登記申請。

基于不同的登記原因,不動產登記申請以當事雙方共同申請為一般原則,單方申請為例外。申請是不動產物權變動當事人之間合意的表達方式,是登記機關審查物權變動的要件之一。當事人提出的書面申請,應當作為其真實意思表示的證據。

作為不動產登記基礎關系之不動產交易合同,是不動產登記機構審查登記原因的重要依據,其真實性由當事人負責。《條例》第16條規定,申請人對申請材料的真實性負責。不動產登記機構應當對申請材料是否齊全并符合法定形式、是否與申請登記的不動產狀況及其內容具有一致性等進行審查。只要登記申請的內容與登記原因證明文件的內容吻合,則登記申請一般能夠反映不動產物權變動的原因,登記審查就可以通過,登記機構也在一定程度上履行了實質審查的義務,或者說合理審慎的審查義務。

基于法律對不動產登記簿推定效力、公信力等的規定,不動產登記機構履行合理審慎的審查責任,是保證登記簿記載的權利及其法定事項真實、準確的基礎。特別是在審查因繼承、受遺贈取得不動產物權、非法定監護人代為處分未成年人的不動產物權以及境外申請人委托申請不動產物權登記等申請材料時,不動產登記機構尤其要對申請人的主體資格以及登記原因證明材料進行嚴格的審查,以確保登記簿記載事項的準確。但基于繼承、受遺贈等涉及復雜的社會關系和法律關系的登記申請材料,在我國社會誠信體系不健全以及公民誠信度不均衡的狀況下,即使公證機關出具的公證書,也存在較高的失誤率。即便如此,在處理這類不動產登記申請時,不動產登記機構仍然可以借助公證材料以輔助審查。

不動產登記機關是否應當將有關不動產行政管理機構規定的審批事項作為不動產登記的審查要件。在《條例》第16條規定的不動產登記申請材料中,不動產權屬來源證明材料、登記原因證明文件和不動產權屬證書等是登記機關審查不動產權屬合法性的重要依據,其證明材料、文件及證書的種類,應當根據《條例》第16條關于“不動產登記機構應當在辦公場所和門戶網站公開申請登記所需材料目錄和示范文本等信息”的規定,在配套辦法中詳細規定,這既是方便登記申請人依法申請的前提,也是不動產登記機構依法履行審查職責的要求。

不動產權屬來源證明、不動產登記原因證明文件是不動產物權歸屬和變動的證據,登記機關應當根據登記類型和不動產物權變動的原因,要求申請人提供相應的證明,其中物權轉移、變更合同等是最為重要的登記原因證明材料。除軍產、央產、保障性住房等限制交易條件的不動產,以及法律和行政法規規定產權變更仍需相關不動產行政主管部門審批的不動產外,不動產相關行政主管部門為滿足其行政管理需要而規定的審批事項,不應作為登記審查的前置條件和附加在登記原因之上的登記審查要件。

目前,一些地區相關不動產行政主管部門要求房屋等不動產交易當事人到房屋行政主管部門申請確認房屋產權和交易結果,由房屋行政主管部門出具包括初始、轉讓、抵押三類不動產物權變動的《房屋交易和產權確認書》,并要求登記機構將其作為辦理不動產登記的依據和憑證。這既不符合民事活動遵循意思自治原則的基本法理,也缺乏上位法的支持。根據《立法法》等法律規定,法律、行政法規和規章以外的規范性文件,不得違法增加公民、法人和其他組織的義務,因此,有關部門的規定因沒有上位法依據,缺乏強制施行的效力。

不動產登記機構是否應當對不動產界址、空間界限、面積等材料的真實性和準確性進行審核。分散登記時期,不動產界址、空間界限、面積等數據主要由不動產相關業務行政主管部門下屬的專業隊伍通過權屬調查或測繪獲得,作為相關不動產登記機關審查確權和登記的前置程序,其組織的專業性和數據的可靠性由國家保證。

不動產統一登記后,《條例》規定不動產界址、空間界限、面積等應當由申請人提供,且申請人對申請材料的真實性負責。因此,向登記申請人提供社會化的勘界和測繪服務是未來的發展方向。在此背景下,如果申請人委托社會中介機構通過勘界或測繪取得的不動產界址、空間界限、面積等不符合事實,社會中介機構應當承擔相應的法律責任。而登記機構不應再對這些材料進行審核確認,否則,登記機構不僅承擔了法律規定以外的審查責任,同時也將面臨極大的法律風險。這也是目前許多不動產登記機構的共識。


 
 
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